IDENTIDAD Y DESARROLLO LOCAL ASOCIATIVO. Por el Dr. Mario César Elgue.

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El desarrollo no puede ser sino local, de igual modo que no puede ser sino “humano”, “sustentable”, “endógeno”, porque de otro modo ¿qué entelequia sería? (Boisier, 2005). En este sentido, surge la reflexión sobre las modalidades específicas del desarrollo localizado: el enfoque del desarrollo local como una matriz de estructuras industriales, con tres corrientes (el distrito industrial “a la italiana”; el medio innovador “a la francesa y; el cluster “a la norteamericana”); el desarrollo local como un proceso endógeno de cambio (en los planos político, económico, científico-tecnológico y cultural) y el desarrollo local como empoderamiento (devolución de competencias) de la comunidad.

Sergio Buarque lo define de esta manera: “Desarrollo local es un proceso endógeno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos capaz de promover el dinamismo económico y la mejoría en la calidad de vida en la población. A pesar de constituir un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local está inserto en una realidad más amplia y compleja, con la cual interactúa y de la cual recibe influencias y presiones positivas y negativas. El concepto genérico de desarrollo local puede ser aplicado a diferentes cortes territoriales y asentamientos humanos de pequeña escala desde la comunidad… el municipio e incluso a microregiones de tamaño reducido. El desarrollo municipal es, por lo tanto, un caso particular de desarrollo local con un amplitud espacial delimitada por el corte administrativo del municipio.”

La revalorización del territorio

Globalización y territorio configuran un par sobre cuya existencia misma hay posiciones encontradas: quienes sostienen que la globalización devalúa el territorio y los que consideran, por el contrario, que lo revaloriza. En rigor, ambas posturas contienen partículas de verdad. Por un lado, las corporaciones globalizadas concentran y localizan en donde les es más conveniente. Pero, al mismo tiempo, las economías de flexibilidad y de diferenciación parecen retornar a aquello de que “lo pequeño es hermoso”. Aunque tampoco el pequeño tamaño puede permanecer “desconectado”, ya que esa carencia de escala lo hace inviable. Por ello, para ser “pequeños” y “gigantes”, al mismo tiempo, se van conformando nuevos encadenamientos o “distritos” ya no sólo industriales sino productivos, en el sentido más amplio de la palabra.

Diversos especialistas coinciden en la revalorización de los territorios, al menos por razones sociológicas, tecno-económicas y culturales.

Pese a esa mirada despectiva hacia su terruño del conservadorismo liberal y de cierto “progresismo” elitista, el argumento sociológico que lo sostiene, hace agua por los cuatro costados. El grueso de los “ciudadanos del mundo” lo son en tanto y en cuanto tienen un sólido anclaje en su territorio, que guarde relación con ideas y acciones acordes. Es fácil comprobar que, para cualquier persona productiva, su destino esta atado a lo que acontezca en su entorno cotidiano. Su primer interés y/o aspiración es que a esa proximidad le “vaya bien”, ya que el “éxito” de su proyecto de vida depende de ello.

Desde el punto de vista tecno-económico, la revalorización territorial emerge más clara e, incluso, es “funcional” a las “lógicas” de la globalización. En efecto, la deslocalización productiva, generada por la revolución científica-tecnológica (por vía microelectrónica, por ejemplo), determina esta desagregación de los diversos componentes de un producto o servicio, produciéndolo o prestándolo allí donde resulta más rentable y eficaz. En consecuencia, las compañías -y los emprendedores en general- deben buscar las ventajas comparativas y competitivas de su propio territorio, ya que ese “valor agregado” de su geografía socioeconómica y humana es la que terminará contribuyendo a que se concreten las decisiones de afincarse e invertir de propios y “extraños”.

También la cultura debe proveer una impronta de diferenciación; para afirmar la identidad propia frente a una globalización que tiende a la homogenización, bajo la hegemonía de ese discurso for export de los centros “globalizadores” que, fronteras adentro, aplican sus propias recetas de “nacionalismo” y “protección” a sus intereses, valores y tradiciones más preciadas. Varios investigadores han coincidido en que el neologismo glocal, logra una de las síntesis más gráficas y precisas: pensar global y actuar local (para las empresas) y pensar local y actuar global (para el territorio).

Aunque es pertinente traer a colación cuestiones que no se agotan en lo antes expuesto: nuevas y complejas articulaciones entre conocimiento y territorio (innovaciones de base territorial, aprendizaje colectivo, conocimiento tácito y codificado; regiones “cognitivas”, que contienen a regiones que aprenden, regiones inteligentes, etc.).

En suma, en la globalización, el territorio se potencia más que en anteriores etapas de vigencia de otros “modelos” socioeconómicos de inserción en el sistema-mundo. Pero, para una mejor comprensión -siguiendo a Bateson- hay que tener presente que “el nombre no es la cosa nombrada, ni el mapa el territorio”.

El nuevo rol de los municipios

Argentina cuenta con más de 2.100 gobiernos locales. En poco más de 1.700 municipios, que tienen una población menor a los 10.000 habitantes, se concentra el 11% de la población del país, mientras que el otro noventa se reparte entre los 313 gobiernos locales, que cuentan entre 10.000 y 100.000 habitantes, con el 27% de la población; y 63 municipios que, con más de 100.000 habitantes, reúnen al 60% restante. Esta cantidad y heterogeneidad, se contrapone a la concentración en las grandes ciudades e impone políticas diferenciadas, que respondan a cada una de las distintas circunstancias.

Se debe identificar el perfil productivo del lugar, aquella actividad que difunde ese crecimiento, no como un enclave sino como una mejora que se entrelaza con otros emprendimientos de la comunidad. Este perfil, puede ser diversificado o concentrado. El primero, se divisa en las ciudades con dos motores de desarrollo, cada uno de los cuales se encuentra en uno de los tres sectores tradicionales de la economía. Se trata, en general, del primer y segundo cinturón del área metropolitana y de las grandes ciudades. Pero, también aparecen ciudades intermedias que conjugan actividades de dos sectores, particularmente cuando han logrado un cierto nivel industrial que se encadena con el sector agroalimentario. Este modelo, es bastante común en ciudades de la pampa húmeda o en la producción de vinos en Mendoza. El perfil concentrado, en cambio, prima en las ciudades en las cuales una rama de actividad obra como impulsora del desarrollo local. Se trata, por ejemplo, de las ciudades que han adquirido un perfil turístico (las ciudades de la costa bonaerense, de la región de los lagos en la cordillera patagónica, o del Valle de Punilla, en Córdoba).

Ahora bien, algunas políticas del ´90 generaron una profunda desarticulación socioeconómica y organizacional en las economías regionales y en los perfiles de desarrollo. Es el caso de gran parte del Gran Buenos Aires, afectado por la desindustrialización, y de las ciudades de la pampa húmeda que sintieron los efectos de la dependencia del sector agrícola; sector que encontró límites a su expansión a la vez que se modernizó y concentró, expulsando mano de obra. En este último caso, la devaluación y el aluvión sojero modificaron la situación anterior.[1]

De acuerdo a los criterios tradicionales, los municipios se limitaban a administrar los recursos existentes: regular la utilización del suelo urbano, construir obra pública y prestar servicios básicos como el ABL y la  recolección de residuos, entre otros.

Ya desde fines de la década del ´80, con una mayor exposición a la competencia internacional e interregional, se produjeron cambios en las funciones y ámbitos de actuación de los gobiernos locales que fueron asumiendo la promoción deliberada del desarrollo económico y social. Además de las organizaciones de la economía social y de la economía solidaria, se acentuó aquí el rol de dos actores centrales, el intendente, como fuente del poder y, junto a él, el funcionario innovador que, generalmente, lidera la gestión. Este líder innovador (que muchas veces es el propio intendente) “tiene la facultad para disponer estrategias y lograr la ejecución de uno o más proyectos innovadores, superando los obstáculos que se presenten, sean estos de carácter burocrático o social” (Cravacuore, 2003).

Asimismo, proliferaron propuestas y consultores en planeamiento estratégico que -aunque es un instrumento valioso para fijar un rumbo consensuado-, en algunos casos, no superan la etapa diagnóstica o terminan en un folleto/libro que descansa en el anaquel del despacho del intendente, sin mayor incidencia con las tareas emprendidas en la emergencia. Cravacuore[2] pone el énfasis en un “proyecto de transformación políticamente construido y socialmente legitimado”. Rescata como condiciones para el desarrollo local una visión estratégica, la legitimidad y un liderazgo transformador. Menciona la relevancia de una relación constructiva entre los actores de la comunidad, la capacidad institucional del Estado municipal y una participación ciudadana, junto con un ideario de desarrollo humano sostenible. Con relación a la visión estratégica, se inclina por definirla como un norte conceptual, una hoja de ruta que ordena la dirección de las políticas y programas publico-privados de la comuna, con relación al contexto regional, nacional y global.

En una era de producción flexible, ciudades globales y nuevos espacios industriales, se incorporó al orden del día una reevaluación de las políticas locales.  La descentralización, en este momento, irrumpió como una tendencia universal, encontrando fundamentos en la revolución científica y tecnológica, en la reforma del Estado y en las demandas de la sociedad civil. El Estado central no era más el único vertebrador de los sistemas económicos y el sistema vertical y centralizado es cada vez más disfuncional a las exigencias de la globalización.

Se destaca, entonces, lo relevante de la gestión local como dinamizadora del sector productivo, subrayando el rol del Municipio como motor de un sistema de promoción de formas asociativas, asumidas como instancias superadoras para llevar a cabo proyectos viables.

Los gobiernos locales poseen ventajas importantes con respecto a los gobiernos centrales ya que cuentan con mayor capacidad de representación y legitimidad ante sus electorados, pueden ser agentes institucionales de integración social y cultural y tienen mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra.

Corresponde que los proyectos surjan de una previa selección de oportunidades, aprovechando las ventajas vinculadas a la valorización del espacio agroindustrial y a la diversificación productiva que posibilitan estas actividades.

Corredores, consorcios y regiones productivas

Hace tiempo que se modificaron los criterios regionalistas vigentes en las décadas del ´60 y del ´70. En esos años, el “modelo” giraba en torno a la identificación de espacios “polarizados” y la categoría de región era asimilada a un área continua que contenía un sistema urbano organizado en forma jerárquica. De esa unidad operativa central, surgían las políticas de desarrollo económico, basadas en la creación de polos o centros de crecimiento periféricos

La problemática originada en las demandas de las comunidades locales, hizo de la integración regional una herramienta de cambio que, en la Pcia. de Bs. As, se dio mediante la formación de corredores y consorcios productivos intermunicipales. Pero, es preciso distinguir entre el modelo de regionalización diseñado por el Grupo del Banco de la Provincia de Bs. As., como un tipo de corredor productivo (y las diversas “regionalizaciones” de otras tantas áreas de la administración pública bonaerense), y la estructura supra-municipal consorcial, conformada a partir de la asociación de los municipios.

Los denominados corredores productivos, que intentaron ser la materialización de estos modelos regionalistas, fueron una regionalización ad hoc, efectuada por el Ministerio de la Producción, a través de la Subsecretaría de Industria, Comercio y Minería. En ellos, se eligieron criterios de homogeneidad y complementación productiva, dando como resultado la delimitación de zonas de crecimiento común: un contexto favorable para la expresión de actividades conjuntas de similitud socioeconómica, con o sin proximidad geográfica. El acento estaba puesto en los flujos de circulación e intercambio. La noción de conectividad reemplaza a la noción de proximidad que estaba detrás de la delimitación polarizada anterior. De todas maneras, el objetivo específico de la Subsecretaría de Industria, Comercio y Minería, al definir los corredores, era agrupar a rubros productivos tomados del CIIU a 5 dígitos, considerando aquellos de interés provincial, para la promoción industrial y el encuadramiento en Parques y Sectores Industriales Planificados.

En los consorcios productivos intermunicipales, en cambio, los gobiernos locales dieron vida a un nuevo espacio público, conformando una unidad asociativa con personalidad jurídica propia, fruto de la voluntad política de los propios intendentes, optimizando las llamadas economías de aglomeración. (Ver Ley 12.288/99, modificatoria de la Ley Orgánica Municipal, Art. 43).[3] Salieron a la escena como un nuevo espacio institucional de los propios actores territoriales, con la adopción de un rol promocional más que de planificación, con la mira puesta en proyectos concretos, concertando los aportes de los diferentes niveles del Estado y, en algunos casos, del sector privado. Así, la asociación que dio nacimiento al Consorcio del Sudoeste fue fundamentada en la necesidad de mejorar la ruta entre los municipios de General Lamadrid y Laprida, surgiendo así el primer consorcio intermunicipal que fue el de mayor superficie de la Provincia de Buenos Aires, conformado por diecisiete municipios.[4]

Constituyó un poderoso acicate el apoyo que decidió el Estado nacional, a través del PROSOL. Una de las cinco líneas de acción de este programa (polos productivos; desarrollo comunitario; huertas y granjas; fortalecimiento institucional y microemprendimientos productivos) ofertaba los recursos, promoviendo la asociación de los municipios para encarar proyectos en común. Pero las actividades beneficiadas se acotaron a porcinocultura, cunicultura, apicultura y horticultura bajo cubierta (Choconi, 2004)[5], lo cual limitó las alternativas de canalizar los recursos a aquellos rubros que surgieran del perfil productivo local y de las opiniones de sus actores más representativos.

Hoy, merced a la tarea emprendida en la región del sudoeste (diferenciada agro-ecológicamente de la pampa húmeda por su pertenencia a las regiones áridas, semiáridas y sub-húmedas secas, con influencia de la Sierra de la Ventana) se ha concretado la ley 13.647, que ha fijado, para esa región, políticas diferenciales en lo tecnológico, productivo, de educación y capacitación, de financiamiento y fiscales. Esto se ha materializado en el Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense. Se prevén, asimismo, programas de carnes sureñas, olivícola, forestal, de uso del agua, mieles sueñas, conservación de suelos, como así también el Programa de Extensión y Capacitación: el sistema GUIA (Grupos de Unión e Intercambio Agroalimentario).

Según datos del IFAM (2003), existían 50 microregiones, 38 pertenecientes a una misma provincia y 12 interprovinciales. Intervenían en ellas 398 municipios y 20 provincias, siendo el porcentaje de gobierno locales asociados del 18%.

Además de los consorcios bonaerenses antes mencionados, el IFAM relevó otras experiencias de asociaciones intermunicipales:

º Ley de regionalización de la Pcia. de Córdoba (ley 9206).

º Asociaciones de Desarrollo Regional de Santa Fé.

º Uniones de municipios de Chaco (ley 5.174, Consejos Regionales de Planificación).

º Entes, asociaciones, redes, federaciones y microregiones de diversas provincias (entre ellas, la conformación de comarcas en Chubut).

º Microregión del sur de Entre Ríos.

Estas microregiones surgen como espacios flexibles y amplios de articulación, con objetivos específicos (consorcios camineros, entes turísticos y de servicios) y con objetivos integrales al estilo de los consorcios antes mencionadas. Entre las políticas y acciones comunes se pueden mencionar la recolección y tratamiento de residuos; iluminación; gestión de emisión y cobranza de impuestos a nivel regional; mejoramiento y conservación de rutas; promoción turística; diseño de políticas activas para el desarrollo productivo; planificación territorial y gestión de recursos; marketing territorial de productos y servicios; coordinación de actividades culturales, recreativas y educativas conjuntas.[6]

Desarrollo Local y Economía Social

El desarrollo local asociativo combina procesos endógenos y exógenos y posee, sin duda, una gran convergencia con la economía social. En el desarrollo local se parte “desde abajo”, y los que están abajo son, justamente, los actores de la economía social. A su vez, en ésta confluencia, un Estado inteligente tiene mucho que hacer a la hora de fijar consensos estratégicos e instrumentar políticas activas que, sin desmedro de la centralidad del Estado-nación, impulsen descentralizaciones efectivas de poder de decisión, recursos y capacidades.

Para que la economía social[7] concuerde con el desarrollo local, deberá contemplar, por un lado, factores endógenos de conexión interactiva con el territorio: iniciativas locales, con capital humano, financiero y material procedentes de la zona; procedimientos internos democráticos; servicios para el entorno social y empresarial inmediato; integración local entre ellos y con otras empresas e instituciones, mediante acuerdos formales e informales. Y, por el otro, factores exógenos de comunicaciones de ida y vuelta con el entorno global: integraciones horizontales y verticales fuera de la localidad, que generen redes de comercialización y de representación regional; inserción en el MERCOSUR e, incluso, en el mercado internacional para la exportación o el acopio tecnológico; prácticas gerenciales adaptadas a la idiosincrasia participativa; diversificación y democratización educativa, de capacitación y de reentrenamiento.

Aunar territorio y desarrollo significa también superar el reduccionismo de esa óptica “clasista” de la economía social (a la cual sería mejor denominar de economía “solidaria” o “popular”) que la concibe sólo testimonial o de “resistencia”: emprendimientos individuales o familiares de pequeña escala, de los sectores obreros y populares con mayor vulnerabilidad social. Una actividad de “pobres para pobres”, con el protagonismo excluyente de las ONGs no empresariales. Asimismo, alrededor de estas experiencias, se cuela un discurso “maximalista” (que se refugia en un anacrónico “anticapitalismo” abstracto) que, paradójicamente, puede terminar coincidiendo, “objetivamente”, con el capitalismo concentrado que dice combatir. Es que la evidente inconsistencia del intento, da a los gurúes del eficientismo liberal más “fundamentos” para corroborar la supuesta “incapacidad” de la economía social para tener un rol significativo en el “núcleo duro” del modelo económico y social que se ha ido esbozando a la salida de la convertibilidad.

Así, esta concepción academicista pretende excluir de la economía social a las cooperativas y mutuales más consolidadas y sustentables, que no sólo tienen un peso nada despreciable en todas las actividades y territorios: reúnen una doctrina común, un sistema de ideas compartido, una historia, una metodología de gestión democrática, un marco legal y reglamentario y una interconexión regional e internacional, que posibilita que actúen como tutoras e incubadoras de las iniciativas incipientes, superando la alta “mortalidad” de estas noveles experiencias asociativas de la llamada economía “popular” y/o del “trabajo”.

De la mano de lo anterior, es preciso dotar a las estructuras públicas nacionales, provinciales y municipales de mayores recursos económicos y humanos capacitados, como así también coordinar sus esfuerzos a través de instancias interministeriales de economía social que superen la actual desarticulación y/o superposición de políticas y acciones. En este sentido, el IFAM, da cuenta que muy pocos municipios tienen un área específica de economía social que no se confunda con las políticas sociales asistenciales, y que el personal afectado a áreas de desarrollo productivo es muy reducido (del 1 al 9% del total de personal). Se constata, a su vez, la promoción de proyectos asociativos aislados que pocas veces tienen que ver con el perfil productivo regional y con cadenas y/o encadenamientos productivos y comerciales.

Si se da una respuesta adecuada a este desafío, la economía social, además de conformar un actor territorial de empoderamiento comunitario, impulsor de emprendimientos participativos, recobrará su mandato originario: ese fuego transformador de un movimiento social que ha adquirido la “mayoría de edad”, para confluir con un sector publico activo y remozado y las mipymes de la economía convencional, en un proyecto político de desarrollo integrado, inserto en un MERCOSUR revitalizado y en una Unidad Suramericana de Naciones.

Notas

[1] Villar, Alejandro y Altschuler, Bárbara, Gestión municipal, desarrollo local y economía social, en “Aportes para la constitución de un subsistema de economía social en la Argentina”, Convenio FLACSO-FONCAP / 2003-04, proyecto codirigido inicialmente por García Delgado y por el autor de este texto.

[2] Conferencia del especialista de la F.A.M. en la 2da. Jornada de Planeamiento Estratégico Participativo, organizada por Fundación PROA, en septiembre de 2005, con participación de los partidos y agrupaciones políticas que se presentaron a las elecciones legislativas, en Las Flores, Pcia. de Bs. As.

[3] El autor estuvo al frente de la Unidad Ejecutora (1996-99) del Ministerio de la Producción de la Pcia. de Bs. As., que tuvo a su cargo la coordinación provincial de los Consorcios Productivos.

[4] En el 2001 este consorcio se disolvió, envuelto en diferencias político-partidarias y por puntos de vista divergentes entre quienes querían volver al concepto de “polos de desarrollo” y quienes sostenían criterios más desestructurados. Desde el comienzo, este Consorcio arrastraba los inconvenientes de un excesivo tamaño (que conspiraba para lograr una adecuada gobernabilidad), de la heterogeneidad socioeconómica, agroecológica e institucional de algunos de los municipios integrantes y la conflictiva relación con Bahía Blanca. (Diagnóstico y Propuestas para el Consorcio del Sudoeste, Universidad Nacional del Sur / IPAC, 1997).

[5] En “El caso de los Consorcios Productivos de la Pcia. de Bs. As”, publicado en “Problemas del Desarrollo”, Nro. 135, de la Universidad Nacional Autónoma de México (2004), la Lic. Silvia Choconi señala que el Consorcio del Sudoeste recibió financiamiento del PROSOL por $ 1.055.772; el Coprone por $ 1.389.255,36; el Coproder por $ 1.416.457; el Codenoba por $ 813.024,86 y el Consorcio del Centro $ 638.527,65. Según esta profesional, las irregularidades del PROSOL y la falta de financiamiento posterior, llevaron a su virtual abandono, sin que mediara un decreto que lo anulase como programa. A partir de abril de 1996, el PROSOL siguió funcionando con los fondos de los reintegros que fueron mucho menores a los que correspondía percibir.

[6] Altschuler, B., Desarrollo local y constitución de Microregiones, 1er. Seminario de Desarrollo Local y Planificación Participativa, junio de 2006, Formosa, Argentina.

[7] La economía social es aquella que agrupa a las actividades asociativas y a los movimientos sociales que coinciden en los siguientes principios y características: la organización o empresa tiene por finalidad servir a sus asociados o a su entorno más que generar beneficios u orientarse al rendimiento financiero; tiene autonomía de gestión; integra en sus estatutos y en sus formas de hacer un proceso de decisión democrático; defiende la primacía de las personas y del trabajo sobre el capital en el reparto de sus excedentes; funda sus actividades en los principios de participación, del hacerse cargo y de la responsabilidad individual y colectiva. (Elgue, M., La Economía Social, Claves para Todos, Nro. 61, Bs. As., 2007).

Referencias bibliográficas

Albuquerque, F, Desarrollo económico local y distribución del progreso técnico. Documento LC/R 174, ILPES, Santiago de Chile, 1996.

Boisier, Sergio, Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿Hay sincronía?, Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, 2005.

Choconi, Silvia, “El caso de los Consorcios Productivos de la Pcia. de Bs. As”, Problemas del Desarrollo, Nro. 135, de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2004.

Elgue, Mario C. Más allá de “lo económico” y “lo social”, Ed. Corregidor, Bs. As., 2006

La Economía Social. Por un empresariado nacional y democrático. Colección Claves para Todos, Nro. 61, Ed. Capital Intelectual, Bs. As., 2007.

Gatto y Ferraro, Buenas prácticas internacionales de apoyo a las pymes, Doc.86, CEPAL, Bs. As. , 2000.

Gorenstein, Slutzky, De Santis, Consorcios Productivos Intermunicipales: El desafío regional – Cuaderno Nro. 4, Ed. El IPAC Informa, La Plata (Bs. As.), 1998.

Ponencias, textos y documentación presidencia del IPAC (1992-99), Ministerio de Producción y Empleo de la Provincia de Buenos Aires.

Porter, M. La ventaja competitiva de las naciones, Plaza Jaurés, Barcelona, España, 1991.

Programa de la Productividad Asociativa: Diagnósticos y Propuestas Asociativas para los Consorcios Productivos de la Provincia de Bs. As. , Ed. CEB-IPAC, La Plata (Bs. As.) 1999.