La Transición Hacia el Verdadero Federalismo. Por Jorge Sarghini.

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LA TRANSICIÓN HACIA EL VERDADERO FEDERALISMO

Por Jorge Sarghini*

http://www.clarin.com/diario/2009/10/14/opinion/o-02018445.htm

El ejercicio de un cuarto de siglo de democracia ininterrumpida no ha sido suficiente para saldar algunas de las dolorosas cuentas pendientes de los argentinos. La definición de bases consensuadas de un proyecto nacional para desarrollar nuestro potencial perfil productivo, fortalecer el sistema institucional y político y resolver la deuda social, es una de ellas.

Y, seguramente, ese proyecto de Nación deberá tener un capítulo dedicado a uno de los elementos que atraviesa cualquiera de los temas de agenda que imaginamos lo conforme: el federalismo en sentido amplio, es decir, más que el federalismo fiscal y más aún que la Coparticipación, que constituye una parte de ese federalismo fiscal.

¿Qué gobernador puede avanzar en una agenda de largo plazo con su provincia desfinanciada? ¿Quién imagina que se puede saldar la deuda social si no garantiza los ciclos lectivos, la provisión de agua o cloacas, o si los hospitales públicos de una provincia en la que la mitad de la gente sólo tiene salud si acude al hospital público, no funcionan? Detrás del desfinanciamiento provincial se esconde la frustración de gobernadores e intendentes, que deben arrodillarse ante el poder central para intentar resolver los problemas sociales más elementales de la población, hoy bajo su responsabilidad.

Ahora bien, reducir el federalismo al sistema de Coparticipación Federal, y la relación Nación-provincias a una cuestión de caja, resultaría ingenuo si no lo anexamos a la descomposición institucional y política de los últimos años. Pero analizar el sistema de reparto puede ser útil para entender cómo hemos llegado a esta situación.

Sobre el final de la década del ’80 se sancionó la Ley 23.548 que consolidó el laberinto actual. Desde ese momento hasta hoy, las provincias argentinas perdieron el 33% de la participación en el reparto de la renta nacional: pasaron del 40,7% al 30%, aún cuando le fueron transferidas más responsabilidades desde el poder central. ¿Cuáles fueron las razones por las cuales la Nación ganó posiciones y las provincias las perdieron, si la ley no se cambió? Revisemos qué decisiones se tomaron en el medio: la transferencia de servicios; el Pacto del Empleo, la Producción y el Crecimiento; la reforma previsional -que hizo que la pérdida de recaudación de la Nación en nombre de las AFJP la fuera a buscar a las provincias mediante un mecanismo de precoparticipación-, y otras. Además, al inicio del 2000, mediante el llamado Compromiso Federal, se ratificaron las medidas precedentes; y, finalmente, la Nación engordó su caja por impuestos no coparticipables, como el Impuesto al Cheque – sólo el 15% va a las provincias-; y las retenciones a las exportaciones. De esta manera, el poder central se ha convertido en el proveedor discrecional de fondos para los Estados provinciales.

El círculo vicioso

¿Existe un orden causal entre el deterioro del federalismo fiscal y el deterioro institucional y político? Al menos, hay una suerte de círculo vicioso por el cual el quebranto de uno conlleva a la descomposición del otro. Esta especie de retroalimentación bien puede observarse si hacemos un somero recuento de algunos elementos que crean ese círculo vicioso.

El primero de ellos es el principio de gobernabilidad. Hasta no hace muchos años, los gobernadores discutían los intereses del conjunto de las provincias -no para confrontar con el gobierno nacional sino para analizar sus propios problemas, consensuar posibles soluciones y transmitirlos al gobierno nacional- en el Consejo Federal de Inversiones. Ese mecanismo resguardó la gobernabilidad durante los gobiernos de Menem y De la Rúa. Hoy, la gobernabilidad es la sumisión al poder central, porque sólo con esa adhesión se obtienen aquellos recursos que por derecho propio se obtendrían si funcionara el esquema federal de reparto.

Otro es el cambio en el sistema de decisiones. En un federalismo cabal, las decisiones del gobierno central están fuertemente inducidas por la síntesis de las demandas de los gobiernos locales, y federal es la forma de resolución. Es obvio que no hay federalismo político si no hay caja y, donde ella se concentre, centraliza el sistema de decisiones. Para que quede claro cuán cambiante es, voy a apelar a un ejemplo del que fui protagonista en el Congreso, cuando se creó la empresa Aysa, que se hizo cargo del agua y cloacas en el Conurbano bonaerense. En verdad, creo que el Estado puede ser prestador de algunos servicios fundamentales, pero si hay un servicio local por excelencia, es el del agua y las cloacas –como el asfalto, las viviendas, y el lugar dónde se construye la escuela- y, en este caso, las decisiones quedaron en manos de un subsecretario del gobierno nacional.

También ha cambiado el funcionamiento del Congreso Nacional. Va un ejemplo gráfico, sin intención de ironía: estamos acostumbrados a ver combis en la puerta del Congreso para trasladar a los legisladores hasta Olivos. Podría desafiarlos y hacer funcionar dos sistemas de combis: uno enviado desde las gobernaciones de las provincias y otro desde Olivos. El resultado – me atrevo a aseverar- es que la de las provincias vuelve vacía, y la de Olivos llena. Así ha ido mutando el sistema de representación, que no sólo debilita el funcionamiento legislativo sino también al sistema republicano, la división de poderes.

La sumatoria de facultades delegadas del Congreso Nacional al Poder Ejecutivo también sigue esta lógica. Si la combi viaja llena a pedir instrucciones, es mucho más natural la delegación de las facultades. Por eso, hace pocos días se aprobó en debate superficial la delegación en 1900 leyes que, entre otras cosas, puede modificar el plan de gobierno o el programa de inversiones que el Congreso determinó en el Presupuesto.

También alcanzó –aunque parezca un exceso – al sistema de partidos políticos. Esta forma de ejercer el poder destruye el funcionamiento partidario, entre otros, con un ejemplo cercano en el tiempo: la creación, en 2007, del “partido del poder”. Esa elección derivó en un partido constituido por quien ejercía el Ejecutivo nacional y las cabezas de los gobiernos provinciales y locales. Se hablaba de peronista K o no K; radical K o no K. Estaban incluidos prácticamente todos los gobernadores, cualquiera fuera el origen político por el cual habían sido elegidos; y casi todos los intendentes, cualquiera fuera el partido político por el cual habían llegado. Más allá del fracaso de la “Concertación”, que hoy se manifiesta rotundamente en la figura de un vicepresidente casi convertido en jefe de la oposición, esta confusión, ¿no es acaso consecuencia de la formación del “partido del poder”?

La transición hacia una nueva Ley

No tengo dudas de que la solución de fondo es el tratamiento de una nueva Ley de Coparticipación; debemos dar ese debate profundo, trascendente, que es cambiar el texto de la ley. Pero cuando los tiempos y la relación de fuerzas no es la adecuada, podríamos discutir una transición desandando el camino de estos años.

¿Cómo desandarlo? Las provincias argentinas tienen vencimientos con la Nación por 11.000 millones de pesos, que se podrían cancelar con los ATN que, en número similar, el Ministerio del Interior retiene para sí. Además, parte del superávit que tendrá del ANSES en 2010 fue generado por el recurso de precoparticipación que concedieron las provincias. En buen romance significa que las provincias aportarán el año próximo 12.000 millones de pesos a ese fondo que, aunque es de los jubilados, está siendo utilizado para financiar al Tesoro nacional. ¿Por qué no coparticiparlo para financiar también a las provincias? Con el agregado de un 50% de lo que los Estados provinciales contribuyen a este superávit casi empataríamos sus previsiones de déficit para el próximo año.

Es posible que no alcance, pero podría ser la bisagra en el camino de cambios que debería ser el año 2010, porque si seguimos con el mismo rumbo, se agudizarán los problemas. La provincia de Buenos Aires ha demostrado ser la punta del iceberg del destino del resto de las provincias, y hoy su situación es crítica. Y si se aprueba el proyecto de Presupuesto enviado al Congreso, tal como ha sido planteado en términos de recursos coparticipables, habrá entre diez y doce Estados que no podrán cerrar sus presupuestos. Son inviables, si por inviabilidad se entiende no cumplir mínimamente con la prestación de servicios de los cuales son responsables.

Con este panorama por delante, ha llegado el momento de tender el puente para hacer una transición. Siempre hay tiempo para cambiar. En definitiva, apelo a la responsabilidad de dirigentes políticos, sindicales y empresariales, tanto del oficialismo como de la oposición, para la toma de conciencia de lo que significa el desfinanciamiento de los Estados provinciales. La clave está en actuar juntos y, definitivamente, no resignarnos.

*Diputado nacional por la Provincia de Buenos Aires.