Políticas Europeas Sobre Energías Renovables

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El presente artículo resume un trabajo de investigación de más de 40 páginas originalmente escrito en inglés para la Hertie School of Governance (HSG) en el que reflexionamos acerca de las principales lecciones del caso para la Argentina y la Unión Europea.

La investigación abarca desde el período previo a la adopción de la Directiva para Energías Renovables en el 2009 hasta fines del 2016 cuando la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Tribunal General de la Unión Europea fallaron a favor de la Argentina.
En nuestro trabajo analizamos el mercado y el marco regulatorio Europeo para energías renovables, parte integral de la política energética y de cambio climático de la Unión: la Directiva para Energías Renovables 2009/28/CE, más conocida por sus siglas en inglés, RED y su implementación en los Estados Miembro; la Directiva sobre la calidad de los combustibles 2009/30/CE, conocida como FQD; la Directiva sobre el cambio indirecto del uso del suelo, más conocida como ILUC, la reciente revisión de la RED y la gobernanza de los estándares y certificaciones de sostenibilidad.
En paralelo, estudiamos el accionar de la industria europea, representada por el European Biodiesel Board (EBB) y su rol central en contra del biodiesel nacional.
El EBB había lanzado una fuerte ofensiva contra la Argentina desde el 2009, logrando en 2012 que la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea aceptase su denuncia en contra del biodiesel argentino por dumping y subsidios.
No es casualidad que la imagen de nuestro país durante el período posterior a la nacionalización de YPF haya estado en los niveles más bajos en Bruselas. Hacemos referencia a la resolución no vinculante del Parlamento Europeo sobre YPF, adoptada en Abril de 2012 por 458 votos a favor, 71 en contra y 16 abstenciones. Incluso los bloques euro críticos opuestos a las opiniones del Parlamento en temas externos apoyaron la resolución, dándole así a la Comisión Europea luz verde para avanzar contra Argentina.
Si bien la Comisión desestimó la investigación sobre subsidios, en el 2013 fijó aranceles antidumping de 24,6% por cinco años contra la importación de biodiesel argentino, resultando en el cierre del mercado europeo donde las exportaciones habían alcanzado en 2011 un máximo de 1.847 millones de dólares y 1.498.252 toneladas que representaron el 88,5% de las exportaciones de biodiesel de ese año.
En consecuencia, las importaciones europeas de biodiesel argentino se redujeron en un 71,5% en el 2013, cayendo abruptamente a 164 toneladas en el 2014 de acuerdo a las cifras de Eurostat.
Cabe aclarar que las estadísticas nacionales indican que los traders importaron biodiesel de soja destinado a zonas francas (esa es la razón de la diferencia entre la estadística nacional y la europea) en España, Territorios Británicos de Ultramar y el Reino Unido, donde se destinaron el 66,5% de las exportaciones totales del 2014, 1.603.383 toneladas.
Más allá del repunte en 2014, la producción nacional de biodiesel se redujo un 30,3% en el 2015 bajando a 1,8 millones de toneladas – cuando el país contaba con una capacidad instalada para producir 4,6 millones de toneladas.
Además, el cierre del mercado europeo afectó a toda la cadena sojera, impactando negativamente el precio del aceite de soja, un mercado en el que la Argentina tiene el 60% y es la materia prima para hacer biodiesel. Al tener demanda inelástica su precio baja cuando se exporta menos biodiesel y la Argentina coloca más aceite de soja en el mercado global.
De acuerdo a cálculos de la Cámara Argentina de Biocombustibles realizados en el 2015, la pérdida para toda la cadena fue de 1.500 millones de dólares, cifra que equivale a lo invertido en el sector.
En septiembre del 2016 el Tribunal General de la Unión Europea invalidó los aranceles antidumping y en octubre la OMC falló en contra de la Comisión Europea, quien deberá decidir sobre el fin de los mismos.
El daño está hecho y no es seguro que Argentina retome su posición dominante en el mercado europeo debido al aumento de la producción de biodiesel en el viejo continente y a las enmiendas introducidas por la Directiva ILUC (UE) 2015/1513, que reducen la contribución de biocombustibles de primera generación del 10 al 7% del objetivo establecido en la RED. Sin embargo, la industria argentina ha expresado que espera reanudar exportaciones de similar volumen.
La industria del biodiesel nacional está en su mayoría integrada verticalmente y tuvo un rápido desarrollo: con apenas una planta en el 2006, el país llegó a las 38 en el 2015. El 30% de las plantas posee una capacidad anual de producción igual o mayor a 100.000 toneladas y concentran el 77% de la capacidad instalada. El 90% de las mismas están estratégicamente ubicadas en el cluster sojero Argentino, el más competitivo del planeta.
Nuestro biodiesel se beneficia de la competitividad de la cadena sojera y de las buenas prácticas agrícolas, como la siembra directa. Todo esto sumado a la cercanía de los puertos de exportación, hacen del biodiesel de soja un biocombustible más verde en términos del ahorro de gases de efecto invernadero (GEI).
En el 2011 – 2012, la Argentina se posicionaba como el exportador dominante en la UE, con una participación del 10 al 12%.
A diferencia de la industria argentina, la industria europea no está verticalmente integrada y es poco competitiva debido al alto costo del aceite de colza, el insumo básico para la elaboración de biodiesel en la UE. Sumado a lo anterior, el sector se caracteriza por la sobreinversión y la sobrecapacidad.
Bajo el esquema de la RED, los Estados Miembro de la UE han promocionado biocombustibles de primera generación a través de subsidios y exenciones impositivas por un valor que llegó a los 8,5 mil millones de Euros en el 2011, según datos de la International Energy Agency (IEA).
Se estima que el 84% de los subsidios son asignados a la industria del biodiesel, cuyos costos de producción son mayores que los de los combustibles fósiles que debería reemplazar.
Los productores de materia prima son también beneficiados en forma proporcional a la superficie elegible para los subsidios de la Política Agrícola Común (PAC) por un monto de 1.000 millones de Euros.
Resulta de interés comparar las ayudas europeas con la situación argentina, donde los exportadores enfrentaban impuestos variables de exportación y las plantas más grandes eran discriminadas en el mercado interno por la administración Kirchner.
Los aportes del biodiesel de soja a la lucha contra el cambio climático no están reconocidos en la RED ni en los anexos de su reciente revisión. La RED original define a un biocombustible como sostenible si reduce GEI en un 35% pero asigna como valor predeterminado al biodiesel de soja un 31%, lo que equivale a una barrera no arancelaria.
De acuerdo a un estudio realizado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el biodiesel de soja argentino reduce GEI en más de un 70%. Estudios del International Sustainability and Carbon Certification (ISCC), estimaron la reducción en un 57%. Llama la atención que estos valores no hayan sido considerados por las autoridades europeas competentes.
A su vez, la Cámara Argentina de Biocombustibles desarrolló una certificación de sostenibilidad que todavía no fue aprobada por la Comisión Europea.
Por último, el análisis de la implementación de la RED en los Estados Miembro revela medidas restrictivas que limitan o impiden el acceso total del biodiesel Argentino a mercados de gran importancia, como Alemania y Francia.

Conclusiones

Existen elementos de protección y promoción industrial en la RED que son negativos para la política de cambio climático y hacen a los biocombustibles menos competitivos en relación a los combustibles fósiles que deberían reemplazar, generando así un costo mayor para el consumidor y la economía europea.
Concluimos que tanto la arbitrariedad en el valor de reducción de emisiones GEI asignado al biodiesel del soja como la investigación antidumping son parte de la misma estrategia proteccionista.
La Comisión Europea aceptó la investigación antidumping sin evidencia prima facie de dumping y daño. Las datos estadísticos que hemos analizado de EBB indican que el daño sufrido por la industria europea se debe a decisiones erróneas de inversión.
La Argentina se posicionaba como el exportador dominante en la UE, pero la aplicación restrictiva de la RED por los Estados Miembro limitaba o impedía totalmente las exportaciones a mercados clave, como el alemán y el francés. Además, nuestro país fue excluido del Sistema Generalizado de Preferencias en el 2014. De modo que los aranceles antidumping fueron innecesarios y excesivos.
Al no permitir la entrada de biodiesel argentino se forzó al consumidor europeo a pagar más por un diesel menos sostenible en términos de emisiones, un accionar que es claramente contrario al interés de la Unión.
El caso del biodiesel argentino ilustra de manera clara la necesidad de la representación permanente de intereses a nivel de la Unión Europea por parte de sectores industriales líderes, ya que la UE se proyecta como un actor central en la gobernanza global.
Salvo casos aislados, la industria nacional no tuvo participación en Bruselas y por lo tanto no fue un actor de peso en el proceso de formación e implementación de la RED, a pesar de que la Argentina desarrolló la industria del biodiesel para agregar valor a la cadena sojera, que representa aproximadamente el 6% su PBI y se convirtió rápidamente en el líder de biodiesel de soja. En el 2012, la Unión Europea era un mercado de 12,3 millones de toneladas de biodiesel, que importaba aproximadamente 3,3 millones de toneladas.
Para tener impacto en el complejo proceso decisorio europeo se requiere de un trabajo constante como stakeholder. La participación permite a las partes interesadas promover sus posiciones desde las etapas iniciales de la política. El pluralismo promueve la competencia, la difusión de datos pertinentes y puede ser útil para prevenir la captura de políticas públicas para fines proteccionistas.
Un plan de trabajo efectivo hubiese posicionado mejor al biodiesel de soja. El autor de este texto ha escuchado múltiples argumentos en contra de los biocombustibles de primera generación, tanto de actores políticos como de ONGs: varios afirman que los biocombustibles afectan los mercados alimentarios negativamente y también los responsabilizan de la desforestación. Es necesario aclarar que el biodiesel es un subproducto de la soja y en Argentina no hay incentivo económico para hacer soja solo por su componente de aceite. La deforestación es un grave problema en el norte argentino y está por supuesto relacionado a la expansión de la frontera agrícola, de la que no se puede
culpar al biodiesel. Si ha habido deforestación directamente relacionada al biodiesel de palma en Indonesia, por ejemplo. Lamentablemente estos hechos se utilizan como argumentos contra la sostenibilidad de todos los biocombustibles de primera generación por igual.
La política europea para energías renovables, como la gran mayoría de las políticas de la Unión, esta forjada por una multiplicidad de intereses. Aún luego de las propuestas de reforma que trajo consigo la renovación política de la Comisión Europea y el Parlamento con las elecciones de Junio del 2014, la incertidumbre normativa sigue caracterizando al sector.